提出背景

邓小平同志提出的“搁置争议，共同开发”的主张，具有鲜明的时代特征，是和平解决领土争端的新思路。[1]

中国与大部分邻国解决了领土边界问题，但与少数邻国的领土边界问题还没有解决，其中有钓鱼岛和南沙群岛问题。

中日两国在钓鱼岛问题上存在不同主张。中国政府从发展中日关系出发，在坚持一贯立场的前提下，在中日邦交正常化谈判时同日方达成了将此问题留待以后解决的谅解。

含义

“搁置争议，共同开发”的基本含义是：第一，主权属我；第二，对领土争议，在不具备彻底解决的条件下，可以先不谈主权归属，而把争议搁置起来。搁置争议，并不是要放弃主权，而是将争议先放一放；第三，对有些有争议的领土，进行共同开发；第四，共同开发的目的是，通过合作增进相互了解，为最终合理解决主权的归属创造条件。

出处

东海问题

1978年10月25日，邓小平作为国务院副总理访日，在同日本首相福田赳夫的会谈中，邓小平强调双方在钓鱼岛问题上要以大局为重，并在之后举行的记者招待会上高瞻远瞩地指出，实现邦交正常化时，双方约定不涉及这个问题，谈中日和平友好条约时，我们双方也约定不涉及。我们认为，谈不拢，避开比较明智，这样的问题放一下不要紧。我们这一代人智慧不够，我们下一代人总比我们聪明，总会找到一个大家都能接受的好办法来解决这个问题。

1979年5月31日，邓小平会见来华访问的自民党众议员铃木善幸时表示，可考虑在不涉及领土主权情况下，共同开发钓鱼岛附近资源。同年6月，中方通过外交渠道正式向日方提出共同开发钓鱼岛附近资源的设想，首次公开表明了中方愿以“搁置争议，共同开发”模式解决同周边邻国间领土和海洋权益争端的立场。

南海问题

在20世纪70年代和80年代，中国与东南亚国家建交时，邓小平在同对方领导人会谈中就提出了处理南沙群岛争议的合理主张：南沙群岛是历史上中国固有的领土，70年代以来发生了争议，从双方友好关系出发，我们趋向于把这个问题先搁置一下，以后再提出双方都能接受的解决办法，不要因此而发生军事冲突，而应采取共同开发的办法。

1986年6月，菲律宾副总统劳雷尔访华时，邓小平向他提出，“南沙问题可以先搁置一下，先放一放，我们不会让这个问题妨碍与菲律宾和其他国家的友好关系”。1988年4月，阿基诺总统访华，邓小平会见她时再次阐述了这一主张。他说，“从两国友好关系出发，这个问题可先搁置一下，采取共同开发的办法”。

阿基诺总统和劳雷尔副总统都对邓小平的主张作出了积极的回应。除“搁置争议，共同开发”外，邓小平还阐述了“主权属我”的立场。他明确指出，“南沙群岛，历来的世界地图是划给中国的，属中国”，“我们有很多证据，世界上很多国家的地图都可以证明这一点”。他还向阿基诺总统声明，中国对南沙群岛最有发言权，南沙群岛历史上就是中国领土。

法律依据及实践

共同开发具有国际法的依据，最主要的是《联合国海洋法公约》第74条第3款或第83条第3款。尽管《联合国海洋法公约》上述条款并未使用“共同开发”术语，显然“临时安排”包括“共同开发”，且“共同开发”为“临时安排”的重要形式。同时，通过协议共同开发已被各国采用和发展，实践证明，它具有强大生命力。

自20世纪50年代以来，截止2012年国际上共同开发的实践达20余个，分散于世界各地；共同开发已成为世界范围内的实践，包括两种情况，一是在划界协定中规定共同分享利益和建立共同开发区；二是在未达成划界协议前，先在重叠区就共同开发达成协议。此外，共同开发也得到国际法院的认可。例如，国际法院在北海大陆架案（1969年）中认为，大陆架划界可通过协议解决，或达不成协议时通过公平划分重叠区域，或通过共同开发的协议解决。可见，共同开发在理论上尽管对其概念存在分歧，但利用共同开发制度开发资源的国际实践众多，并不存在困境。

特征

从共同开发的特征来看，其具有实践性、有益性、临时性和共同性的特征。

所谓的实践性，共同开发旨在对争议区域的潜在资源通过合作协议实施勘探开发，付诸实践的活动；

所谓的有益性，有关国家搁置争议尽早实施勘探和开发，有利于各方消除分歧、获得实在的利益；

所谓的临时性，共同开发主要为开发争议区域的自然资源，其协定本身不是最终解决争议，也不影响争议区域的地位与最终的划界，具有过渡的性质；

所谓的共同性，共同开发协议旨在鼓励双方或多方对争议区域资源实施共同开发，禁止单方开发。

此外，共同开发具有双重性质，特别是除法律性质以外，政治性质浓厚。

所谓的政治性，是指双方或多方本着互惠合作的原则，在政府首脑间达成共同开发的政治意愿与共识，以实施共同开发的制度。所谓的法律性，是指为落实共同开发制度，需要双方或多方制定双边或多边关于海底资源开发协议，以保障实施共同开发制度。

所以，共同开发作为一项政治性质浓厚的国际合作活动，在谈判前后，以及在探讨共同开发协议的过程中，均受到相关方政治意愿强弱或现实利益平衡的影响和制约。这对在南海，特别是南沙群岛周边海域已进行大量资源开发活动的国家来说，实施共同开发的意愿和现实需求就明显地缺乏了，从而即使通过协商谈判也无法实质性地缔结相关的共同开发协议。

现实困难

由于在南海存在南沙岛礁主权归属争议，特别是存在主张重叠的状况，又牵涉多数国家，致使争议海域难以界定，同时，他国已抢占了多个南沙岛礁，并正在大力开发其资源，从而严重地缩小了可以实施共同开发的区域范围，要在南沙群岛周边海域找出一些可以让双方或多方接受的区域实施共同开发制度，存在实际操作上的困难。

成果及意义

南海

以江泽民为核心的中国第三代领导人坚持邓小平提出的“搁置争议，共同开发”的原则立场，同东盟有关国家领导人进行多次会谈，双方专门派代表团就南海的海洋环保、气象、渔业等问题进行具体协商，取得了一定成果。

2004年6月30日生效的《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业协定》；2005年3月14日中国与菲律宾和越南签署的《在南中国海协议区联合海洋地震工作协议》。这些均被认为是为落实“搁置争议、共同开发”原则迈出了历史性的、实质性步伐的成果。尽管后者效果并不明显，甚至遭到了终止的命运，但其对于维护南海的暂时稳定，起到了很好的作用。

2011年7月20日中国与东盟就落实《南海各方行为宣言》指针达成共识，也为南海问题包括南沙岛礁领土争议问题的政治解决提供了制度保障，值得坚持和推进实施。特别是2011年10月11日，中越两国缔结了《关于指导解决中国和越南海上问题基本原则协议》，2011年10月15日《中越联合声明》的发布，均为两国利用和平方法解决双方存在的海洋问题争议提供了政治保障，对于延缓包括南海问题在内的海上问题争议和冲突升级，解决海洋争议问题具有重要的意义，值得坚持和推进实施。

2011年10月12日，中越两国签订关于指导解决海上问题基本原则协议。

东海

2008年6月18日傍晚，中日两国同时公布了就东海问题达成的原则共识。双方一致同意在实现划界前的过渡期间，在不损害双方法律立场的情况下进行合作。作为中日在东海共同开发的第一步，双方决定在日方所称的“中间线”北段一个面积为2600平方公里的区块内，通过联合勘探，进行共同开发。这个共同开发区块的面积虽然远远小于临近的日韩共同开发区，但这是中日双方通过对话与合作有效化解东海争端的一次重要实践，因此具有重大意义。